Por Pablo Peña / Programa de Conservación y Programa Forestal de la SPDA
@pablopenaa
Las noticias climáticas de este año están pobladas de un laberinto de siglas que representan nuevos acuerdos internacionales, leyes, planes y políticas ambientales. Para ordenar la cancha, aquí te presentamos los diez instrumentos -internacionales y nacionales- que tienes que conocer para entender el marco en el que se mueve el compromiso peruano de cambio climático:
1.- Los (¡nuevos!) Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas:
El 25 de setiembre pasado, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó 17 nuevos objetivos de desarrollo y 169 metas específicas que todos los países miembros se comprometen a lograr para el 2030, incluido el Perú.
Este es el instrumento con el cual se medirá efectivamente el progreso de todos los países del mundo y tiene marcadamente un enfoque ambiental con relevancia para la agenda global climática y del Perú. Por ejemplo, el objetivo 7 busca promover la energía sostenible con una meta de duplicar el porcentaje global de mejoras en eficiencia energética, el objetivo 12 busca asegurar patrones de consumo y producción responsables que incluye reducir los subsidios ineficientes a los combustibles, y el objetivo 15 se centra en proteger los bosques del mundo y combatir la desertificación. Pueden leer el documento completo llamado “Transformando Nuestro Mundo: La Agenda de 2030 para el Desarrollo Sostenible” o una versión interactiva resumida.
2.- El Acuerdo de París:
Seguro ya escuchaste que, a fin de año, en la reunión en París llamada COP21, los países deberán ponerse de acuerdo en una serie de compromisos y reglas para mitigar el cambio climático y adaptarnos a él. A esto se lo conoce como el Acuerdo de París y fue uno de los 5 temas que más se discutieron en la COP20 en Lima.
A pesar de que se le denomina Acuerdo de París, es muy probable que el resultado de la COP21 no sea un solo gran acuerdo, sino más bien un paquete de varias decisiones y acuerdos, con distinto grado de obligatoriedad.
Este tipo de acuerdos internacionales no se trabajan durante los días de las COP, sino que se llega a ellos con textos borradores con solo algunos puntos pendientes, aunque generalmente son también los puntos más álgidos. Los países han venido discutiendo arduamente en un texto borrador en varias reuniones más pequeñas a lo largo de todo este año, en el marco por un grupo especial de negociación llamado ADP. El texto borrador de febrero de este año aún era muy grande, de 86 páginas con varias partes entre corchetes porque están en discusión y se espera que en los próximos días se publique un nuevo texto borrador más reducido y coherente. Actualmente, la mayoría de expertos es optimista y piensa que en París sí llegaremos a un texto final consensuado.
Pero llegar a un texto final del Acuerdo de París y aprobarlo no significa necesariamente un acuerdo suficientemente bueno. Climate Interactive acaba de publicar un análisis donde explica que, aún si todos los países cumplen sus Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional, o INDC por sus siglas en inglés, nos quedamos cortos y sobrepasaremos el límite de los 2 C°.
En cuanto al Perú, hay aspectos concretos del eventual Acuerdo de París que nos interesan particularmente, como contar con un Fondo Verde del Clima que nos provea de suficientes fondos para cumplir varios de nuestros compromisos climáticos.
3.- Nuestra “Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional” (INDC Perú):
El Presidente del Perú, Ollanta Humala, saluda a Christiana Figueres, secretaria general de la CMNUCC, tras presentar el INDC nacional en la Asamblea de la ONU en Nueva York (Foto: Andina)
El pasado fin de semana, el Presidente Ollanta Humala hizo uno de los anuncios más importantes de su gestión: comunicó ante el mundo el compromiso que asumirá el Perú para reducir nuestras emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarnos al cambio climático, lo que implica nada menos que reformular todo nuestro desarrollo y encaminarlo hacia una economía verde.
Estas contribuciones o INDC, en la jerga climática, son metas a las que cada país se está comprometiendo ante la secretaría de CMNUCC. Los INDC son documentos relativamente sencillos que indican cuánto se compromete cada país a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero hasta el 2025 o 2030, bajo qué supuestos hace ese cálculo y cómo llegará a esa meta. A hoy, más de 100 países han comunicado oficialmente sus INDC. Pueden encontrar todos los INDC completos aquí.
Según el INDC Perú, nuestro país se compromete a reducir, sí o sí, 20% de nuestros gases de efecto invernadero al 2030, teniendo en cuenta nuestra proyección de emisiones para ese año. Este 20% será realizado con acciones financiadas con fondos públicos y privados del Perú. Además, nos estamos comprometiendo a un 10% adicional si es que se obtenemos fondos internacionales para realizarlas. Por otro lado, el INDC Perú plantea una sección amplia de metas y medidas para lograr adaptarnos al cambio climático. La apuesta es que estas puedan ser también financiadas en gran medida por fondos internacionales.
Para cumplir con estas metas tenemos que implementar muchas acciones diferentes. En total, la propuesta de INDC que se puso a consulta pública proponía 58 opciones de mitigación diferentes en 6 sectores: energía, transporte, industrias, agricultura, residuos sólidos, y forestal. Este último sector es—de lejos—el más importante en todo el INDC Perú porque representa cerca al 70% de todo nuestro compromiso completo. Dicho de otro modo, el Perú cumplirá la mayor parte de su compromiso climático cuidando mejor sus bosques y evitando la deforestación. Por eso, los puntos 7, 8 y 9 de esta lista terminan siendo tan importantes.
4.- Estrategia Nacional ante el Cambio Climático (ENCC):
Hace unos días, el gobierno aprobó nuestra nueva Estrategia Nacional ante el Cambio Climático con un decreto supremo, reemplazando una antigua estrategia del 2003 que quedó desfasada. La nueva ENCC establece el camino que todas las entidades del país deben seguir para lograr reducir nuestros gases de efecto invernadero y adaptarnos al cambio climático. Puede verse como el instrumento nacional que señala el camino para implementar el INDC Perú.
La ENCC establece las medidas que el Perú, y en particular las entidades del sector público, deberán seguir en los próximos años para lograr adaptarnos al cambio climático y mitigar sus efectos, incluyendo promover políticas públicas para conservar bosques a través de incentivos económicos. Además, es un buen documento de diagnóstico para familiarizarse con la problemática del cambio climático en el Perú.
Una versión no oficial de la ENCC que salió el año pasado recogía una propuesta de una comisión multisectorial de 2012 de crear un Programa Nacional de Gestión del Cambio Climático (PRONAGECC). La idea era que esta sea la entidad coordinadora de todos los esfuerzos de cambio climático del país, pero su mención a ha desaparecido en la versión actual de la ENCC.
5.- Propuesta de Ley de Cambio Climático:
El año pasado, varios congresistas trabajaron proyectos de ley de cambio climático con la esperanza de aprobar algo antes de la COP20 en Lima. Varios países como México han aprobado leyes similares, que convierten en normas obligatorias las metas, aspiraciones o guías de política establecidas en las estrategias y planes. Sin embargo, los proyectos de ley de cambio climático en Perú tenían el problema, justamente, de mantener un lenguaje más bien aspiracional, sin muchos dientes.
Este año, la comisión ambiental del Congreso aprobó por unanimidad un dictamen que junta varios proyectos de ley en uno solo. El dictamen actual del proyecto de ley marco de cambio climático abarca aspectos como el rol de autoridad del Ministerio del Ambiente para articular los esfuerzos intersectoriales de cambio climático, así como el ente encargado de formular comunicaciones nacionales de cambio climático y diseñar la estrategia nacional de cambio climático. Además, añade la variable del cambio climático en el trabajo de varias instituciones, como el Ceplan, el Senamhi, así como de distintos ministerios que tienen la tarea de establecer medidas para su sector. Por otro lado, establece las funciones de la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático como el gran coordinador y promotor de las acciones de este tema en el país. Una propuesta interesante de la Ley es establecer que cada año el Primer Ministro y el Ministro del Ambiente deban comparecer ante el Congreso para explicar los avances del país en cambio climático.
Tener una ley marco de cambio climático no es indispensable para cumplir con nuestras metas, aunque ciertamente podría ayudar. Para esto, la propuesta debe mejorarse poniendo en blanco y negro—como norma obligatoria y con responsables internos por cada sector—las metas a largo plazo y metas intermedias de reducción que concuerden con nuestro compromiso internacional del INDC Perú. Además, debería darse explícitamente la función de supervisar el cumplimiento de estas metas al Ministerio del Ambiente, y la potestad para que este solicite a los sectores y niveles de gobierno reportes de cumplimiento de metas intermedias.
Finalmente, en esta ley de cambio climático podemos empezar a poner temas novedosos para el país y que pueden ayudarnos a transitar hacia una economía verde. Por ejemplo, debería establecerse un mandato para que el Ministerio de Energía y Minas apruebe reglas que permiten la generación de energía distribuida, así como crear incentivos tributarios y fiscales ambientales para motivar a las empresas privadas a hacer cambios climáticamente responsables, e incluso poner las bases de un mercado doméstico de carbono como el que aprobó Costa Rica hace dos años.
6.- Proyecto “Planificación ante el Cambio Climático” (PlanCC):
En el 2012, los ministros del Ambiente, de Economía y de Relaciones Exteriores, conjuntamente con el presidente del Ceplan, firmaron un comunicado dando inicio al PlanCC, un proyecto con tres fases para promover la acción climática en el Perú. El proyecto tiene un concejo directivo que incluye a esas cuatro entidades públicas, y un coordinador técnico del sector privado.
A la fecha, el PlanCC ya cerró su primera fase, que consistió en producir y usar información científica especializada y con participación ciudadana sobre cambio climático, para comenzar a tomar decisiones de política pública sobre el tema. Produjo información sobre escenarios futuros de emisiones, cuantificó las emisiones por sectores, e identificó las múltiples opciones de mitigación que para cada uno de ellos. Su información ha alimentado todos los instrumentos de cambio climático del Perú, desde el ENCC hasta el INDC Perú.
El PlanCC debería continuar trabajando hasta más allá del 2016, con su fases 2 y 3 que implican diseñar o rediseñar muchas políticas nacionales para que incluyan un enfoque de cambio climático, y ponerlas en práctica. En esta presentación pueden verse los resultados del PlanCC hasta ahora.
7.– Propuesta de Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático (ENBCC):
En la lucha contra el cambio climático, los bosques tienen un lugar preponderante para el mundo y, más aún, para el Perú. La Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático en proyecto responde a la necesidad de planificar la mejor manera de darle ese lugar a nuestros bosques pero también a un mandato de los llamados Acuerdos de Cancún de la COP16. En esa COP16, los países decidieron que aquellos que querían implementar el mecanismo REDD+ para proteger sus bosques y mitigar el cambio climático, como el Perú, debían aprobar diversos instrumentos. Uno de ellos es el Plan de Acción de REDD+. El Perú ha decidido que prefiere hacer una estrategia más amplia que no solo abarque acciones para reducir emisiones por deforestación a través de REDD+, sino también cosas como el rol de nuestros bosques para adaptación al cambio climático.
Además de proponer las líneas generales para diseñar y aplicar REDD+ en el Perú, la propuesta de ENBCC es un documento clave de diagnóstico de la deforestación en el país, de cómo esto incide en el cambio climático y a su vez cómo el cambio climático puede incidir en degradar nuestros bosques y afectar a los peruanos que dependen de ellos. En ella se explica con detalle cómo ocurre la deforestación en el Perú, así como en qué lugares ocurre, por qué tipo de actores y cuáles son sus causas y consecuencias. Por ejemplo, la propuesta de ENBCC indica que el mayor porcentaje de la deforestación en el Perú ocurre en bosques que no tienen ninguna categoría asignada ni titular alguno (47%). Por eso, la propuesta de INDC Perú escogió como la principal opción de mitigación del país el desarrollo de condiciones habilitantes del sector forestal, como ordenar los bosques y asignar derechos (alrededor de la mitad de las reducciones de emisiones del país al 2030 serían atribuibles a esta única opción de mitigación, del total de 58 propuestas en el escenario sugerido).
La propuesta de Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático está puesta a consulta pública actualmente, así que todos podemos aportar a mejorarla; el plazo vence el 25 de octubre.
8.- Los nuevos Reglamentos de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre:
(Foto: ACCA)
Luego de 4 años de avances lentos pero con un proceso participativo y de consulta previa muy amplio, el Presidente Ollanta Humala acaba de promulgar los cuatro reglamentos de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre que regulan aspectos de la gestión forestal, y aspectos de específicos para bosques comunales, plantaciones y fauna silvestre.
Con la aprobación de estos reglamentos, entra en vigencia también la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre que fue aprobada en el 2011. Todo este nuevo marco legal forestal es importante porque regula el sector responsable de la mitad de las emisiones de gases de efectivo invernadero del Perú.
Hay varios cambios significativos que ayudarán a reducir la deforestación y la degradación de los bosques en el Perú. En primer lugar, se consolida una nueva institucionalidad forestal liderada por Serfor que por primera vez incluye espacios de participación de comunidades y sociedad civil, a través de su consejo directivo y la Comisión Nacional Forestal y de Fauna Silvestre. En segundo lugar, se han reforzado mecanismos de control de actividades ilegales en el bosque, incluyendo una nueva figura de “regentes forestales” con mayores responsabilidades que reemplazará a los actuales consultores forestales muy cuestionados. En tercer lugar, se ha creado nuevas figuras legales para asignar derechos forestales a personas y familias que se dedican a la agricultura a menor escala, a través de las nuevas Cesiones en Uso para Sistemas Agroforestales. Esta figura nueva ayudará a formalizar y dar seguridad jurídica sobre los espacios de bosques con uso agrícola que poseen informalmente miles de familias en el Perú rural y que con la anterior legislación se encontraban fuera del marco legal.
Quizá la reforma más interesante tiene que ver con regular mucho mejor la forma como se puede hacer—excepcionalmente—deforestación legal en el Perú. Hasta ahora, la regulación anterior sobre cómo deforestar para luego hacer agricultura, actividad conocida como el “cambio de uso del suelo”, han sido bastante permisivas y tan confusas que han facilitado la deforestación masiva de miles de hectáreas para sembrar monocultivos como la palma aceitera en la Amazonía. Ahora, el nuevo marco legal ha establecido un sistema por el cual ningún gobierno regional podrá adjudicar tierras con bosques para este tipo de megaproyectos sin antes contar con el visto bueno del Ministerio del Ambiente y el Serfor. Además, antes de emitir esta autorización de cambio de uso excepcional, la autoridad deberá tener en cuenta la zonificación económica y ecológica del lugar, la presencia de hábitats críticos para especies amenazadas, si es que son espacios sensibles por la conectividad ecológica, y la obligatoriedad de proteger todas las fajas marginales de los ríos.
Finalmente, y ligado a lo anterior, este nuevo marco legal ha logrado eliminar un incentivo perverso legal que promovía deforestación. Hasta hace un tiempo, y en el marco de normas de formalización de la propiedad, el Estado exigía que las personas que quieran tener títulos de propiedad en Amazonía debían demostrar “explotación económica” de ese lugar, lo que era siempre entendido como destruir el bosque y plantar algo en él. Ahora, la nueva legislación forestal y de fauna silvestre aclara que “el mantenimiento de bosques” también sirve para acreditar la explotación económica.
9.- El Reglamento de la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos:
El año pasado, luego de muchos años de discusión, el Congreso aprobó la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos que busca promover los esquemas de pago por servicios ambientales o PSA en el Perú. Los servicios ambientales o ecosistemicos generan beneficios sociales y económicos a los ciudadanos, como asegurar agua limpia y un clima estable. Para eso se negocian acuerdos entre quienes conservan los ecosistemas que proveen servicios y las personas que se benefician de ellos.
El reglamento de esa ley está próximo a salir y regulará dos cosas importantes para nuestros esfuerzos de cambio climático: los mecanismos de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+)—que buscan reducir nuestras emisiones forestales—y los PSA relacionados con mantener los flujos del agua, claves para adaptarnos a la escasez que podría generar el cambio climático. En el caso de las regulaciones sobre REDD+, este reglamento es un buen primer paso y se espera que el Ministerio del Ambiente desarrolle más normas que permitan implementar adecuadamente este mecanismo en el Perú, como es el caso de un registro de proyectos.
Además, el gobierno acaba de aprobar dos normas que ayudan a promover PSA para mantener flujos adecuados del agua, pudiendo usarse como herramienta útil para adaptarnos al cambio climático en muchas localidades. Por un lado, la ANA ha establecido un nuevo programa voluntario para reconocer el esfuerzo de quienes usen eficientemente el agua midiendo su huella hídrica, e incluye la posibilidad de que los inscritos en él financien la conservación de las fuentes de agua a través de un Fondo de Agua. Por otro lado, a través del Decreto Legislativo 1240, el gobierno ha ajustado las leyes que regulan las empresas de agua, para permitir que todas incorporen en sus tarifas un monto extra para mantener los servicios ambientales que aseguran el flujo hídrico. Esta norma permite a las empresas de agua invertir en recuperar o mejorar los ecosistemas en las cuencas altas más allá de la bocatoma, así como establecer fideicomisos con los fondos extras recaudados para dirigirlos a estas actividades. Con esto, se solucionan los dos cuellos de botella más grandes que hasta ahora impedían dinamizar estos mecanismos.
10.- El Programa País de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) con el Perú:
El 8 de diciembre de 2014 la OCDE anunció el Programa País con el Perú; en la práctica, es el inicio del proceso para pertenecer a este importante “club de los países ricos”. Cada Programa País de la OCDE busca ayudar a un país que reúne las características de democracias estables para trabajar con ellos en mejorar sus instituciones, regulaciones y condiciones generales bajo estándares altos de desarrollo, cumpliendo requisitos económicos, sociales, y ambientales.
En el caso del Perú, el tema ambiental es un área importante en nuestro Programa País y se decidió realizar un análisis exhaustivo de nuestra política y resultados ambientales a través de un Estudio de Desempeño Ambiental que ya comenzó. Este estudio ha sido encargado a la CEPAL de la mano con un grupo de trabajo de representantes de las distintas instancias de nuestro Ministerio del Ambiente. Los términos de cómo se realizará han sido oficialmente aprobados en una resolución ministerial este año, e incluyen componentes de análisis de nuestras políticas públicas en temas que inciden en cambio climático, como nuestro manejo de la biodiversidad y los recursos forestales. Además, este estudio dará lugar a presentar análisis interesantes sobre incentivos fiscales y tributarios, mecanismos de mercado y económicos que pueden ayudar a mejorar nuestras políticas públicas ambientales y de cambio climático.
*Bonus: La (mini) reforma penal ambiental:
Ha pasado algo desapercibido pero, hace unos días y haciendo uso de las facultades delegadas por el Congreso, el gobierno promulgo dos normas que serán importantes para luchar contra delitos ambientales, sobre todo los delitos contra los bosques.
La primera es una norma que mejora las herramientas de las autoridades para controlar la tala ilegal y la deforestación. El Decreto Legislativo N° 1220 facilita el trabajo de las fiscalías ambientales para hacer interdicciones más efectivas contra quienes cometan estos delitos, así como para decomisar o destruir los bienes que se utilizan para ello. Además, esta norma es también importante porque reconoce oficialmente el trabajo de monitoreo de la deforestación que ya lleva años realizando y perfeccionando el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático del Ministerio del Ambiente. La idea es que los datos que produzca el “Módulo de Monitoreo de Cobertura de Bosque” del Ministerio del Ambiente sirva para tomar decisiones de todo tipo, incluyendo la posibilidad de ser prueba fehaciente y oficial en procesos penales ambientales.
La segunda norma ajusta la definición de varios delitos ambientales y en algunos casos, como el delito de tráfico ilegal de madera, agrava las penas. Hasta antes del Decreto Legislativo N° 1237, los delitos que castigaban a quienes afectan los bosques requerían que el daño sea contra “especias protegidas por la legislación nacional”. Esta sola frase generó un dolor de cabeza para jueces, fiscales y otros operadores del derecho porque no quedaba claro a qué se refería el requisito, por lo que muchos infractores terminaban amparándose en esa zona gris para salir libres. Ahora, el nuevo decreto legislativo elimina este requisito y queda ya claro que cualquier afectación a los bosques podría ser sancionable como un delito, con penas que podrían llegar hasta siete años de cárcel en algunos casos.
La esperanza es que ambas normas ayuden al país a reducir la deforestación y con ello reducir las emisiones producidas por ella, que actualmente son responsables por la mitad de todas las emisiones del país.
(Foto d portada: Thomas Müller / SPDA)
